Miesiąc: marzec 2023 | Głuchowski Siemiątkowski Zwara

Czy termin na wniesienie odwołania od pozwolenia na budowę wynosi zawsze tylko 14 dni?

Posted on 31 / 03 / 202324 / 08 / 2023 by Gosia

Organizacja ekologiczna w postępowaniu o wydanie pozwolenia na budowę.

W momencie gdy inwestor otrzyma już upragnioną decyzję o pozwoleniu na budowę, jego pierwszą myślą jest: kiedy decyzja stanie się ostateczna – a co za tym idzie – kiedy będzie można rozpocząć roboty budowlane? O ile żadna ze stron się nie odwołuje od decyzji, zasadą jest 14 dni od momentu doręczenia decyzji ostatniej ze stron. Od
13 maja 2021 r. obowiązuje od tej zasady istotny wyjątek związany z udziałem tzw. „organizacji ekologicznej”, o którym więcej chcielibyśmy powiedzieć poniżej.

Udział społeczeństwa w ramach postępowania administracyjnego, którego przedmiotem jest wydanie pozwolenia na budowę, jest uregulowany poprzez odniesienie w Prawie budowlanym [1] do konkretnych przepisów Ustawy o udostępnianiu informacji [2] (do art. 86g i art. 86h).

Ustawa o udostępnieniu informacji przewiduje, iż postępowanie w sprawie wydania decyzji środowiskowej jest postępowaniem z udziałem społeczeństwa. Stosownie do art. 79 ust. 1 Ustawy, przed wydaniem decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach organ właściwy do jej wydania zapewnia możliwość udziału społeczeństwa w postępowaniu, w ramach którego przeprowadza ocenę oddziaływania przedsięwzięcia na środowisko. Przyjmuje się, na podstawie tego unormowania, że nie wymaga udziału społeczeństwa postępowanie, w którym stwierdzono brak potrzeby przeprowadzenia oceny oddziaływania przedsięwzięcia na środowisko
(por. wyrok NSA z dnia 27 kwietnia 2016 r., sygn. akt II OSK 2037/14), co wiąże się między innymi z konieczności opracowania tzw. raportu oddziaływania przedsięwzięcia na środowisko. Odpowiednie regulacje zawarte zostały również w Dziale III Ustawy.

Zgodnie z obowiązującymi przepisami (art. 44 Ustawy) organizacja społeczna, do której celów statutowych należy ochrona środowiska, może domagać się dopuszczenia jej do udziału w postępowaniu o pozwolenie na budowę, jeżeli przedmiotem wniosku o pozwolenie na budowę jest inwestycja wymagająca przeprowadzenia oceny oddziaływania przedsięwzięcia na środowisko, które zostały określone w art. 59 ust. 1 Ustawy.

Ustawodawca w art. 72 Ustawy o udostępnianiu informacji zawarł przepis, zgodnie z którym inwestor obowiązany jest uzyskać decyzję o środowiskowych uwarunkowaniach, m.in. przed uzyskaniem decyzji o pozwoleniu na budowę dla inwestycji, które mogą znacząco oddziaływać na środowisko, zgodnie z rozporządzeniem Rady Ministrów z dnia 10 września 2019 r. w sprawie przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko (Dz. U. z 2019 r. poz. 1839 z późn. zm.).

Szczególną uwagę zwrócić należy na obowiązki informacyjne zawarte w ust. 6 artykułu 72 Ustawy. Organ właściwy do wydania pozwolenia na budowę przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko:

podaje do publicznej wiadomości informacje o wydanej decyzji i o możliwościach zapoznania się z jej treścią oraz z dokumentacją sprawy, a także
udostępnia na okres 14 dni w Biuletynie Informacji Publicznej na stronie podmiotowej obsługującego go urzędu treść tej decyzji;
w informacji wskazuje się dzień udostępnienia treści decyzji.

W orzecznictwie przyjmuje się, że w powyższym przepisie nie wskazuje się na zastosowanie art. 49 k.p.a. w zakresie doręczenia decyzji stronom przez obwieszczenie, stąd ogłoszenie na tej podstawie o wydaniu decyzji ma jedynie walor informacyjny. Przepis ten sam w sobie nie przewiduje zatem możliwości otwarcia biegu terminu do wniesienia odwołania i w żaden sposób nie wpływa też na bieg tego terminu wobec podmiotów, które uznano za strony postępowania i którym decyzję doręczono (por. wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu z dnia
5 grudnia 2018 roku, sygn. akt II SA/Po 378/17). Wprawdzie orzeczenie zostało wydane w odniesieniu do poprzedniego brzmienia przepisu, jednak w tym zakresie pozostaje aktualne nawet po nowelizacji.

W ramach nowelizacji Ustawy, która weszła w życie 13 maja 2021 roku [3], zaimplementowano regulacje wynikające z Konwencji z Aarhus [4] oraz dyrektywy
EIA [5], dotyczące postępowań w sprawie przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko, dla których wydano decyzję środowiskową w postępowaniu prowadzonym z udziałem społeczeństwa. Nowelizacja dodała w tym artykule szerszy zakres obowiązków informacyjnych, które wskazaliśmy powyżej (m.in. publikacja treści decyzji w BIP oraz termin dokonania udostępnienia). Sprawiła tym samym, że stał się niezwykle istotny w kontekście nowo przyjętych regulacji
art. 86g Ustawy.

Ustawodawca w nowo dodanym art. 86g Ustawy, w ust. 1 wskazał: Organizacji ekologicznej powołującej się na swoje cele statutowe, jeżeli prowadzi ona działalność statutową w zakresie ochrony środowiska lub ochrony przyrody przez minimum 12 miesięcy przed dniem wszczęcia postępowania w sprawie zezwolenia na inwestycję, także w przypadku gdy nie brała ona udziału w postępowaniu prowadzonym przez organ pierwszej instancji, lub stronie postępowania w sprawie wydania decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach służy prawo do wniesienia odwołania od zezwolenia na inwestycję, poprzedzonego decyzją o środowiskowych uwarunkowaniach wydaną w postępowaniu wymagającym udziału społeczeństwa. W postępowaniu odwoławczym organizacja ekologiczna uczestniczy na prawach strony.

Dla biegu terminu, w którym decyzja staje się ostateczna bardzo istotny jest
ust. 4 wskazanego przepisu, który stanowi, że organizacja ekologiczna określona w ust. 1 wnosi odwołanie w terminie 14 dni od dnia upływu terminu udostępnienia treści zezwolenia na inwestycję zgodnie z art. 72 ust. 6 Ustawy. Powyższe oznacza, że organizacji ekologicznej przysługuje dłuższy termin, albowiem liczony od upływu terminu publikacji informacyjnej, o której mowa w art. 72 ust. 6. Ustawy.

Co do zakresu zarzutów odwołania, w ust. 2 analizowanego przepisu określono, że organizacji ekologicznej odwołanie przysługuje w zakresie, w jakim organ właściwy do wydania zezwolenia na inwestycję jest związany decyzją o środowiskowych uwarunkowaniach. Odwołanie powinno zatem zawierać wskazanie, w jakim zakresie zezwolenie na inwestycję jest niezgodne z decyzją o środowiskowych uwarunkowaniach lub nie uwzględnia jej postanowień.

W ramach omawianej nowelizacji również w Prawie budowlanym dodano lustrzane odbicie powyższych regulacji. Zgodnie z art. 28 ust. 3a Prawa budowlanego, do postępowania w sprawie pozwolenia na budowę, poprzedzonego decyzją o środowiskowych uwarunkowaniach, stosuje się m.in. przepisy art. 86g Ustawy o udostępnianiu informacji.

Zgodnie z art. 16 § 1 k.p.a., decyzje, od których nie służy odwołanie w administracyjnym toku instancji lub wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy, są ostateczne. Uchylenie lub zmiana takich decyzji, stwierdzenie ich nieważności oraz wznowienie postępowania może nastąpić tylko w przypadkach przewidzianych w kodeksie lub ustawach szczególnych. Fakt, iż w ramach analizowanej regulacji art. 86g Ustawy termin na wniesienie został przedłużony dla organizacji ekologicznej sprawia, że automatycznie wydłuża się termin, po którym decyzja stanie się ostateczna.

Podsumowując powyższe rozważania:

jeśli pozwolenie na budowę jest poprzedzone decyzją środowiskową (przedsięwzięcia potencjalnie oddziałujące i zawsze oddziałujące) to o decyzji się obwieszcza zgodnie z art. 72 ust. 6 Ustawy, ale nie zmienia to kręgu stron i terminów dla stron na wniesienie odwołania (strony wnoszą odwołanie od dnia doręczenia im decyzji na piśmie),
organizacje ekologiczne wymienione w art. 86g Ustawy o udostępnianiu informacji mają możliwość wniesienia odwołania od takiego pozwolenia nawet jeśli nie brały udziału w postępowaniu, a 14-dniowy termin liczy się od dnia upływu terminu udostępnienia treści zezwolenia na inwestycję zgodnie z art. 72 ust. 6 Ustawy,
pozwolenie na budowę poprzedzone decyzją środowiskową, która wymagała udziału społeczeństwa staje się ostateczne dopiero po 28 dniach (14 dni to termin na wniesienie odwołania przez strony i termin publikacji informacji przez organ, dodatkowy 14-dniowy termin przysługuje zgodnie z art. 86g Ustawy),
przedmiotowa regulacja art. 86g Ustawy nie wyłącza stosowania art. 44 Ustawy, zgodnie z którym uprawnione organizacje ekologiczne, w przypadku zgłoszenia chęci uczestniczenia w postępowaniu wymagającym udziału społeczeństwa, uczestniczą w nim na prawach strony. Art. 86g Ustawy stanowi uzupełnienie powyższej regulacji poprzez uregulowanie dodatkowych uprawnień dla organizacji ekologicznych. Co do zasady, krąg stron postępowania o wydanie pozwolenia na budowę reguluje art. 28 Prawa budowlanego.

[1] Ustawa z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (t.j. Dz. U. z 2021 r. poz. 2351 z późn. zm., dalej jako „Prawo budowlane”.

[2] Ustawa z dnia 3 października 2008 r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko (t.j. Dz. U. z 2022 r. poz. 1029 z późn. zm., dalej jako „Ustawa o udostępnianiu informacji” bądź „Ustawa”).

[3] Ustawa z dnia 30 marca 2021 r. o zmianie ustawy o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko oraz niektórych innych ustaw
(Dz. U. z 2021 r. poz. 784).

[4] Konwencja o dostępie do informacji, udziale społeczeństwa w podejmowaniu decyzji oraz dostępie do sprawiedliwości w sprawach dotyczących środowiska, sporządzona w Aarhus dnia 25 czerwca 1998 r. (Dz. U. z 2003 r. Nr 78, poz. 706).

[5] Dyrektywa Parlamentu Europejskiego i Rady 2011/92/UE z dnia 13 grudnia 2011 r. w sprawie oceny skutków wywieranych przez niektóre przedsięwzięcia publiczne i prywatne na środowisko (tekst jednolity) (Dz. U. UE. L. z 2012 r. Nr 26, str. 1 z późn. zm.).

Służebność zacienienia

Posted on 24 / 03 / 202324 / 08 / 2023 by Gosia

Ostatnimi czasy w Polsce popularność zyskuje idea miasta 15-minutowego, w którym wszystko, co jest niezbędne dla jego mieszkańców, znajduje się mniej więcej w odległości trwającej kwadrans pieszej lub rowerowej wędrówki. Taki pomysł, choć niezwykle atrakcyjny, wiąże się z koniecznością zapobiegania rozpraszaniu zabudowy miejskiej, przy jednoczesnej intensyfikacji zabudowy centralnych dzielnic. Przeszkodę w procesie dalszego zagęszczania zabudowy śródmiejskiej mogą stanowić niektóre przepisy regulujące warunki techniczne nowopowstających budynków, w tym minimalne wymagania w zakresie nasłonecznienia pomieszczeń.

Jedną z kluczowych zasad kształtujących proces budowlany jest, mająca swoje bezpośrednie źródło w konstytucyjnej ochronie własności prywatnej, zasada wolności budowlanej, zgodnie z którą każdy ma prawo zabudowy nieruchomości zgodnie ze swoją wolą, jeżeli tylko wykaże prawo do dysponowania nieruchomością na cele budowlane. Aby jednak każdego dnia nie dochodziły do nas wiadomości o kolejnych katastrofach budowlanych, a warunki mieszkaniowe w nowych budynkach były utrzymywane na akceptowalnym poziomie, ustawodawca przewidział wymóg zgodności zamierzenia budowlanego z licznymi normami technicznymi. Wśród przepisów techniczno-budowlanych odnoszących się do nieruchomości budynkowych podstawowe znaczenie ma Rozporządzenie Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (dalej: Rozporządzenie). Oprócz regulacji dotyczących wymiarów pomieszczeń czy uzbrojenia budynków, wyznacza ono również wymagania w mniej oczywistych kwestiach, jak choćby poziom nasłonecznienia pomieszczeń w budynkach mieszkalnych.

Zgodność inwestycji z wymaganiami w zakresie naturalnego oświetlenia dla pomieszczeń przeznaczonych na pobyt ludzi badana jest przede wszystkim na podstawie §13 i §60 Rozporządzenia. Przewidują one m.in. wymagania w zakresie odległości budynku przeznaczonego na pobyt ludzi od innych obiektów, aby umożliwiła ona naturalne oświetlenie pomieszczeń, a także podają minimalny czas ich nasłonecznienia. Nie wchodząc w szczegóły można wskazać, że pokoje mieszkalne powinny mieć zapewniony czas nasłonecznienia wynoszący co najmniej 3 h w dniach równonocy w godzinach od 7.00 do 17.00 (wymóg zmniejszony do 1,5 h w przypadku zabudowy śródmiejskiej). Zarówno metody badania poziomu nasłonecznienia, jak i przyjęte w Rozporządzeniu minimalne wartości są stale przedmiotem dyskusji. Krytykowane czy nie, są to jednak normy powszechnie i bezwzględnie obowiązujące, co oznacza, że dotyczą one wszystkich bez wyjątku, a ich stosowanie nie może być wolą stron wyłączone – przynajmniej co do zasady.

W praktyce obrotu prawnego, przy poparciu części przedstawicieli nauki prawa, coraz częściej proponowanym sposobem na pogodzenie ze sobą imperatywnych norm dotyczących nasłonecznienia oraz potrzeby tworzenia nowej zabudowy w warunkach dynamicznego rozwoju śródmiejskich dzielnic jest konstrukcja prawna obejmująca instytucję służebności zacienienia w połączeniu z instytucją odstępstwa uregulowaną w art. 9 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (dalej: Prawo Budowlane).

Służebności stanowią rodzaj ograniczonego prawa rzeczowego, które pozwala na korzystanie z cudzego gruntu (nieruchomości obciążonej) w ograniczonym zakresie, określonym przez rodzaj i treść danej służebności. Służebność może mieć na celu albo zwiększenie użyteczności innej nieruchomości, zwanej nieruchomością władnącą, albo zapewnić zaspokojenie potrzeb osoby. Służebność zacienienia należy do tej pierwszej grupy – stanowi służebność gruntową bierną (polegającą na wstrzymywaniu się od wykonywania określonych uprawnień), a jej istota opiera się na założeniu, że ogranicza się uprawnienia właściciela już istniejącej nieruchomości obciążonej, w tym wypadku najczęściej nieruchomości lokalowej, w ten sposób, że musi znosić nadmiarowe zacienienie pomieszczeń znajdujących się w tej nieruchomości w zamian za określone wynagrodzenie od właściciela nieruchomości władnącej. Ponadto służebność ta dzieli istotną cechę z innymi prawami rzeczowymi – w przeciwieństwie do stosunku zobowiązaniowego nie wiąże wyłącznie stron czynności prawnej, lecz jest skuteczna wobec wszystkich, zatem będzie obowiązywała każdego kolejnego właściciela nieruchomości obciążonej i władnącej.

Kluczem pozwalającym na zastosowanie służebności zacienienia w przypadku niemożliwości spełnienia norm dotyczących nasłonecznienia pomieszczeń miałaby być wspomniana wcześniej instytucja odstępstwa od norm budowlano-technicznych. Bezwzględnie obowiązujący charakter norm Rozporządzenia został złagodzony przez prawodawcę w art. 9 Prawa Budowlanego, który pozwala, za zgodą właściwego ministra i w szczególnie uzasadnionych wypadkach, na odstępstwo od obowiązujących zasad techniczno-budowlanych. Odstępstwo takie nie może powodować zagrożenia życia ludzi lub bezpieczeństwa mienia, a w stosunku do obiektów użyteczności publicznej i mieszkaniowego budownictwa wielorodzinnego – ograniczenia dostępności dla osób ze szczególnymi potrzebami. Ponadto odstępstwo nie może powodować pogorszenia warunków zdrowotno-sanitarnych i użytkowych, a także stanu środowiska oraz – co istotne w omawianym przypadku – musi przewidywać określone rozwiązania zamienne.

Udzielenie zatem zgody na odstępstwo od warunków nasłonecznienia na podstawie art. 9 Prawa Budowlanego, w związku z ustanowieniem służebności zacienienia, nie będzie miało powszechnego charakteru z uwagi na konieczność stosowania go wyłącznie w szczególnie uzasadnionych wypadkach. Ocena, czy taki przypadek zachodzi, należy do organu administracji, który powinien brać pod uwagę liczne okoliczności, które mogą nadać danej sprawie przymiot wyjątkowości – od warunków lokalnych danej nieruchomości po charakter prawny przepisów, od których ma być udzielone odstępstwo – w taki sposób, aby odpowiednio wyważyć interes publiczny i interes prywatny (por. Wyrok WSA w Warszawie z 29.06.2007 r., VII SA/Wa 431/07, LEX nr 338565). Gwoli sprawiedliwości należy dodać, iż samo umiejscowienie powstającej nieruchomości w zabudowie śródmiejskiej nie wydaje się konstytuować szczególnie uzasadnionego wypadku, chociażby z tego względu, że ustawodawca przewidział już w samym Rozporządzeniu znacznie mniej rygorystyczne wymogi budynków zlokalizowanych w śródmieściu w zakresie nasłonecznienia.

W celu skorzystania z art. 9 Prawa Budowlanego inwestor powinien ponadto przedstawić propozycje rozwiązań zamiennych, które pomimo odstąpienia od stosowania części przepisów technicznych, pozwolą na realizację celów wyznaczonych przez te regulacje. Jeżeli założyć, że głównym celem przepisów techniczno-budowlanych odnoszących się do oświetlenia i nasłonecznienia pomieszczeń jest wyważenie interesów stron postępowania administracyjnego –
– inwestora i jego prawa do zabudowania własnej nieruchomości zgodnie z ustalonymi warunkami zabudowy oraz właściciela nieruchomości obciążonej i jego gwarancji do poziomu nasłonecznienia lokalu zgodnie z warunkami określonymi w Rozporządzeniu, to rozwiązanie zastępcze może stanowić właśnie ustanowienie służebności zacienienia. W takim przypadku konflikt interesów stron postępowania zostaje rozwiązany w ramach autonomii woli stron i trudno oczekiwać, żeby organ administracji – odmawiając zgody na odstąpienie od warunków technicznych –
– udzielał stronie szerszej ochrony, niż sama strona się tego domaga (por. M. Kopeć,
I. Zachariasz, Oświetlenie i nasłonecznienie pomieszczeń. Prawne uwarunkowania rozwoju miasta, Warszawa, 2023). Pojawia się jednak pytanie, czy takie rozwiązanie zastępcze pozwala na realizację wszelkich celów wyznaczonych przez regulację, od której odstąpiono, mając na uwadze m.in. że skutki takiego odstąpienia, w postaci degradacji poziomu nasłonecznienia nieruchomości obciążonej, będą dotykać wszystkich kolejnych jej właścicieli.

Pewnym wyzwaniem dla zastosowania art. 9 Prawa Budowlanego w przypadku służebności zacieniania może być wymóg, że odstępstwo od warunków techniczno-
-budowlanych nie może powodować pogorszenia warunków zdrowotno-sanitarnych i użytkowych, podczas gdy obniżenie poziomu nasłonecznienia poniżej minimalnych norm, do takiego pogorszenia warunków ewidentnie prowadzi. Pomimo kategorycznego brzmienia przepisu, w dalszym ciągu przez część nauki prawa podtrzymywane jest jednak stanowisko, że w pewnych sytuacjach dopuszczalne jest zaakceptowanie odstąpienia przepisów techniczno-budowlanych, które pociągnie za sobą pewne pogorszenie warunków zdrowotno-sanitarnych i użytkowych oraz stanu środowiska, a ograniczeniu tych niepożądanych skutków ma służyć spełnienie wspomnianych wcześniej warunków zamiennych (A. Despot-Mładanowicz [w:] Prawo budowlane. Komentarz aktualizowany, red. A. Plucińska- -Filipowicz, M. Wierzbowski, LEX/el. 2022, art. 9).

W praktyce najczęściej postuluje się ustanawianie służebności pod warunkiem zawieszającym w postaci uzyskania odstępstwa z art. 9 Prawa Budowlanego. Wynika to z faktu, że porozumienie stron w przedmiocie akceptowanego przez nie poziomu nasłonecznienia oczywiście nie wyłącza automatycznie stosowania w tym zakresie przepisów Rozporządzenia. Z jednej więc strony próbują uzasadnić zasadność uzyskania odstępstwa poprzez zawarcie umowy warunkowej, z drugiej zabezpieczają się przed potencjalną odmową organu, mając na uwadze, że ustanowiona wcześniej bezwarunkowo służebność stawałaby się po takiej decyzji bezprzedmiotowa.

Trudno jednoznacznie przewidzieć jakie będą dalsze losy służebności zacieniania w polskim porządku prawnym. Niewątpliwie jest to propozycja, która wychodzi naprzeciw oczekiwaniom inwestorów w przedmiocie uelastycznienia procesu inwestycyjnego, w szczególności w ścisłych centrach dużych miast. Jednocześnie instytucja ta będzie zapewne jeszcze budziła kontrowersje, np. w środowiskach aktywistów miejskich. Ponadto możliwość zastosowania służebności zacienienia nie jest jeszcze ugruntowana ani w orzecznictwie administracji, ani w orzecznictwie sądowo-administracyjnym, dlatego można z zaciekawieniem obserwować jej dalszy rozwój w praktyce stosowania prawa.

Odpowiedzialność kierownika budowy za poświadczenie nieprawdy w dzienniku budowy – Fałsz intelektualny

Posted on 17 / 03 / 202324 / 08 / 2023 by Gosia

Z dniem 23 stycznia 2023 roku weszły w życie przepisy zmieniające dotychczasowe regulacje prawne dotyczące dziennika budowy. Mowa tu o znowelizowanym artykule 45 ustawy z dnia 07 lipca 1994 roku prawo budowlane, zgodnie z brzmieniem którego: „W przypadku robót budowlanych wymagających ustanowienia kierownika budowy prowadzi się dziennik budowy zgodnie z przepisami rozdziału 5a.” To właśnie w przywołanym rozdziale, ustawodawca określił szereg norm związanych z prowadzeniem dziennika budowy oraz odpowiedzialnością za nanoszone w nim zmiany.

Jak wynika z treści art. 47e ustawy prawo budowlane, uprawnionymi do dokonania wpisu w dzienniku budowy są: uczestnicy procesu budowlanego, geodeta uprawniony wykonujący na terenie budowy czynności geodezyjne na potrzeby budownictwa, upoważnieni pracownicy organów nadzoru budowlanego i innych organów uprawnionych do kontroli przestrzegania przepisów na terenie budowy, w ramach dokonywanych czynności kontrolnych.

W myśl art. 115 § 14 kodeksu karnego, dokumentem jest każdy przedmiot lub inny zapisany nośnik informacji, z którym związane jest określone prawo, albo który ze względu na zawartą w nim treść stanowi dowód prawa, stosunku prawnego lub okoliczności mającej znaczenie prawne.

Nie pozostawia wątpliwości, a potwierdza to brzmienie art. 47a ustawy prawo budowlane, że dziennik budowy stanowi urzędowy dokument przeznaczony do rejestrowania przebiegu robót budowlanych oraz zdarzeń i okoliczności zachodzących w toku wykonywania robót budowlanych, mających znaczenie przy ocenie technicznej prawidłowości wykonywania tych robót. Innymi słowy, dziennik budowy to dokument urzędowy, w którym wpisuje się informacje o przebiegu robót budowlanych. Dziennik budowy należy prowadzić w przypadkach, w których jest wymagane pozwolenie na budowę, albo zgłoszenie. Może to dotyczyć również robót, które są zwolnione z obowiązku uzyskania pozwolenia na budowę, ale objęte są koniecznością dokonania zgłoszenia.

Co w sytuacji, gdy kierownik budowy wypełniając dziennik budowy, poświadcza w nim nieprawdę?

Zgodnie z brzmieniem art. 271 § 1 ustawy z dnia 06 czerwca 1997 roku, kodeks karny, „funkcjonariusz publiczny lub inna osoba uprawniona do wystawienia dokumentu, która poświadcza w nim nieprawdę co do okoliczności mającej znaczenie prawne, podlega karze pozbawienia wolności od 3 miesięcy do lat 5.” Dla prawidłowej interpretacji znamienia powyżej opisanego czynu zabronionego, tj. „innej osoby uprawnionej” należy odwołać się do ugruntowanej linii orzeczniczej, w tym wyroku z dnia 05 października 2022 roku, sygn. I KK 93/22, w którym Sąd Najwyższy, Izba Karna, wskazał, że: „Krąg podmiotów przestępstwa określonego w art. 271 § 1 k.k. jest szeroki i nie ogranicza się tylko do osób wykonujących czynności w uzupełnieniu kompetencji (w zastępstwie) funkcjonariusza publicznego. […] O odpowiedzialności karnej za przestępstwo z art. 271 k.k. nie przesądzają cechy osoby niebędącej funkcjonariuszem publicznym, lecz charakter posiadanego przez nią uprawnienia do wystawienia dokumentu oraz jego cechy. Uprawnienie takie musi być wyraźne i nie może wynikać jedynie z racji zwykłego udziału w obrocie prawnym, zaś dokument stanowiący przedmiot czynności wykonawczej przestępstwa z art. 271 k.k. musi dokumentować okoliczności istotne dla prawa publicznego i wywoływać konsekwencje publicznoprawne oraz posiadać walor zaufania publicznego, z którym łączy się domniemanie jego prawdziwości.”

Zestawiając powyższe, z dyspozycją art. 22 ust. 2 ustawy prawo budowlane, zgodnie z brzmieniem którego, do podstawowych obowiązków kierownika budowy należy m.in. prowadzenie dokumentacji budowy, bezsprzecznie przyjąć należy, że kierownik budowy jest „inną osobą uprawnioną” w rozumieniu art. 271 k.k.

Przechodząc do omówienia przestępstwa stypizowanego w ww. przepisie, wskazać należy, iż czynnością sprawczą, jest „poświadczenie nieprawdy”. Polega ono na wystawieniu dokumentu stwierdzającego okoliczności nieistniejące lub przeinaczające, lub też na zatajeniu prawdy, którą należało stwierdzić. W art. 271 k.k. ochronie podlega prawdziwość treści dokumentu, czyli jej zgodność z rzeczywistym stanem rzeczy, a w konsekwencji – znaczenie dowodowe dokumentu, oraz jak wskazał m.in. Sąd Najwyższy w wyroku z dnia 21 października 2010 roku, sygn. III KK 309/10: „pewność obrotu oparta na publicznym zaufaniu do dokumentów i domniemaniu prawdziwości pism mających taki charakter”.

Reasumując, powołując się na ugruntowaną linię orzeczniczą, w tym wyrok Sądu Rejonowego w Mogilnie, II Wydział Karny, z dnia 02 lipca 2019 roku, sygn. II K 248/18, wskazać należy, że: „Dziennik budowy, stanowi urzędowy dokument przebiegu robót budowlanych oraz zdarzeń i okoliczności zachodzących w toku wykonywania robót i jest wydawany odpłatnie przez organ administracji architektoniczno-budowlanej. Szczegóły co do prowadzenia dziennika budowy i osób upoważnionych do dokonywania w nim wpisów zawiera Rozporządzenie Ministra Infrastruktury z dnia 26 czerwca 2022 roku, w sprawie dziennika budowy, montażu i rozbiórki tablicy informacyjnej oraz ogłoszenia zawierającego dane dotyczące bezpieczeństwa pracy i ochrony zdrowia. Wskazać należy, na § 2 ust. 1 i 2 Rozporządzenia, zgodnie z którym, dziennik budowy jest przeznaczony do rejestracji, w formie wpisów, przebiegu robót budowlanych oraz wszystkich zdarzeń i okoliczności zachodzących w toku ich wykonywania i mających znaczenie przy ocenie technicznej prawidłowości wykonywania budowy, rozbiórki lub montażu. Dziennik budowy prowadzi się w taki sposób, aby z dokonywanych w nim wpisów wynikała kolejność zdarzeń i okoliczności, o których mowa w ust. 1. W § 9 Rozporządzenia wskazano podmioty uprawnione do dokonywania wpisów w dzienniku budowy. Są nim zarówno kierownik budowy jak i inspektor nadzoru inwestorskiego. Ponadto stosownie do § 8 Rozporządzenia protokoły związane z budową lub sporządzane w trakcie robót budowlanych wpisuje się do dziennika budowy. Mogą być sporządzane również na oddzielnych arkuszach przy czym powinny być w sposób trwały wpięte do oryginału dziennika budowy.”, wobec powyższego w sytuacji każdorazowego poświadczenia nieprawdy, które może przybierać formę m.in. zaświadczenia, że budynek został wybudowany zgodnie z projektem, zaświadczenia o użyciu innych aniżeli w rzeczywistości materiałów budowlanych, osoba uprawniona do dokonywania wpisów do dziennika budowy ponosi odpowiedzialność karną za przestępstwo fałszu intelektualnego, określonego w art. 271 k.k.

Na zakończenie warto dodać, że zgodnie z brzmieniem art. 93 pkt 4 ustawy prawo budowlane, kto przystępuje do budowy lub prowadzi roboty budowlane bez dopełnienia wymagań określonych w art. 41 ust 4, art. 42, art. 44, i art. 45a tj. m.in. prowadzenia budowy bez dziennika budowy, podlega karze grzywny, w wymiarze od 20 do 5.000,00 złotych na podstawie kodeksu postępowania w sprawach o wykroczenia.

Wpis otoczenia zabytku do rejestru zabytków

Posted on 10 / 03 / 202324 / 08 / 2023 by Gosia

Nieprecyzyjna definicja otoczenia zabytku nie upoważnia organów ochrony zabytków do dowolnego decydowania o uznaniu określonego terenu za otoczenie zabytku.

Każdy zabytek nieruchomy położony jest w jakimś mniej lub bardziej powiązanym z nim kontekście przestrzennym. Przepisy ustawy z dnia 23 lipca 2003 r. o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami (t.j. Dz. U. z 2022 r. poz. 840) przewidują możliwość ochrony zabytku poprzez wpis jego otoczenia do rejestru zabytków. Sposób zdefiniowania otoczenia zabytku w ustawie nasuwa jednak istotne wątpliwości interpretacyjne.

Zgodnie z ustawową definicją otoczenie zabytku stanowi teren wokół lub przy zabytku wyznaczony w decyzji o wpisie tego terenu do rejestru zabytków w celu ochrony wartości widokowych zabytku oraz jego ochrony przed szkodliwym oddziaływaniem czynników zewnętrznych. Powołana definicja wskazując cele uznania określonego terenu za otoczenie zabytku, określa jednocześnie kryteria dopuszczalności zastosowania tego instrumentu ochrony zabytków.

Poza ochroną wartości widokowych zabytku i jego ochroną przed oddziaływaniem czynników zewnętrznych ustawa nie przewiduje innych kryteriów uzasadniających wpis terenu do rejestru jako otoczenia zabytku, a ich zastosowanie wykraczałoby poza warunki przewidziane w obowiązujących przepisach prawa.

Jednocześnie redakcja przytoczonego przepisu nie pozostawia wątpliwości, iż wpis otoczenia do rejestru zabytków może być dokonany jedynie wtedy, kiedy cele takiego wpisu w postaci ochrony wartości widokowych zabytku oraz ochrony przed szkodliwym oddziaływaniem czynników zewnętrznych zostaną spełnione łącznie. Nie wystarczy zatem uznanie, iż wpis do rejestru zabytków pozwoli na osiągnięcie jednego z powyżej przytoczonych celów, musi nastąpić koniunkcja obu powyższych warunków (por. np. wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego
w Warszawie z 16 października 2020 r., VII SA/Wa 486/20).

Pomimo, iż pojęcia definiujące otoczenie zabytku nie zostały przez ustawodawcę doprecyzowane nie oznacza to, że mogą być one interpretowane szeroko w sposób dowolny. Jak podkreśla się w piśmiennictwie „[…] posługiwanie się przez ustawodawcę wyrażeniami nieostrymi przy definiowaniu takich pojęć, jak „zabytek” czy „otoczenie zabytku” przyczynia się w istocie nie do zwiększenia stopnia dyskrecjonalności władztwa organów konserwatorskich, lecz przeciwnie – do limitacji zakresu tego władztwa, poprzez nałożenie na te organy dodatkowego obowiązku dokonania prawidłowej z punktu widzenia zasady praworządności wykładni wyrażeń wspomnianej kategorii. […] przepisy prawa administracyjnego zawierające wyrażenia nieostre rozpatrywać należy natomiast z punktu widzenia praw obywatela, wychodząc z założenia, iż adresatem klauzul generalnych jest zarówno organ, jak i obywatel, a kompetencja organu stanowi pochodną prawa obywatela i sprowadza się do kontroli motywów jego działania” (Cherka Maksymilian (red.), Ustawa o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami, Komentarz).

Potwierdzenie słuszności takiego stanowiska odnaleźć można w uzasadnieniu wyroku Trybunału Konstytucyjnego z dnia 14 grudnia 1999 r. (sygn. akt SK 14/98), w którym stwierdzono, że użycie przez ustawodawcę pojęć niedookreślonych lub klauzul generalnych nie jest równoznaczne z przyznaniem interpretatorowi absolutnej i pozostającej poza wszelką kontrolą swobody w zakresie wykładni tego rodzaju zwrotów, ale zobowiązuje organ stosujący prawo do szczególnej staranności, a zwłaszcza do wszechstronnej i szczegółowej oceny konkretnych okoliczności w danej sprawie.

Powyższy pogląd podzielił także Sąd Najwyższy w uzasadnieniu wyroku z dnia
19 stycznia 1998 r. (I CKN 424/97), uznając, że mylne ustalenie treści pojęć ogólnych stanowi naruszenie prawa materialnego, poprzez jego błędną wykładnię. Tym samym posługiwanie się przez ustawodawcę wyrażeniami nieostrymi przy definiowaniu pojęcia otoczenia zabytku nie usprawiedliwia w żaden sposób dowolności rozstrzygnięć podejmowanych przez organy ochrony konserwatorskiej, nakłada natomiast na te organy wymóg dochowania szczególnej staranności przy dokonywaniu wykładni tych pojęć.

Staranność organów wydających rozstrzygnięcia administracyjne, w omawianym przypadku decyzję o wpisie otoczenia zabytku do rejestru zabytków, przejawia się w respektowaniu obowiązujących w postępowaniu administracyjnym zasad, w tym w szczególności – oprócz wspomnianej już powyżej zasady praworządności – zasady prawdy obiektywnej, nakazującej organom prowadzącym postępowanie administracyjne podjęcie wszelkich czynności niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy.

W postępowaniu w sprawie wpisu otoczenia zabytku do rejestru zabytków organ powinien doprecyzować definicję ustawową otoczenia zabytku, określając, na potrzeby prowadzonego postępowania, wyraźne kryteria pozwalające na uznanie, że wskazane powyżej przesłanki zostały spełnione. Nie wystarczy bowiem ustalić, iż jakakolwiek zmiana w sąsiedztwie zabytku, np. powstanie obiektu budowlanego, może ograniczyć widok na zabytek lub potencjalnie wpłynąć na jego substancję. Zadaniem organu w tym wypadku jest wykazanie jakie wartości widokowe uznał za warte ochrony i przed jakim szkodliwym wpływem chciałby określony zabytek chronić. Rzetelne odniesienie się do powyższych kwestii zazwyczaj wymaga przeprowadzenia szczegółowej kwerendy konserwatorskiej, urbanistycznej i architektonicznej, a w odniesieniu do drugiej z przesłanek wpisu otoczenia zabytków do rejestru zabytków, także przeprowadzenia badań w aspektach technicznych.

Samo ustalenie, że wpis otoczenia zabytku do rejestru zabytków przyczyni się w jakimś stopniu do ochrony wartości widokowych zabytku oraz jego ochrony przed szkodliwym oddziaływaniem czynników zewnętrznych, nie przesądza jednak definitywnie o możliwości zastosowania opisywanej formy ochrony zabytku. W każdym wypadku organ prowadzący postępowanie winien zachować proporcjonalność stosowanych środków ochrony zabytków do zamierzonego celu, zgodnie z zasadą wyrażoną
w art. 8 §1 K.p.a.

W tym kontekście niezbędne jest ustalenie czy interes publiczny w ustanowieniu rozszerzonej ochrony zabytku poprzez wpis jego otoczenia do rejestru zabytków przeważa nad interesem właściciela nieruchomości, który niewątpliwie dozna uszczerbku poprzez nałożenie na niego ograniczeń w dysponowaniu nieruchomością związanych z wpisem nieruchomości do rejestru zabytków jako otoczenia zabytku.

Zasada proporcjonalności dopuszcza wyłącznie podejmowanie przez administrację działań proporcjonalnych do zamierzonego celu. Zasada ta pozostaje w ścisłym związku z zawartym w art. 7 K.p.a. nakazem załatwiania spraw przez organ administracji z uwzględnieniem interesu społecznego i słusznego interesu obywateli. Nie powinny być zatem nakładane na stronę obowiązki niewspółmierne do celu, który miałby być osiągnięty dzięki ich nałożeniu.

Zastosowanie powyższych zasad winno być stosowane przy rozstrzyganiu sporu pomiędzy dobrem wspólnym, na którego straży stoją organy ochrony zabytków, a interesem indywidualnym właściciela nieruchomości, które to wartości
w konkretnych stanach faktycznych mogą pozostawać ze sobą w kolizji.