Ministerstwo Rozwoju i Technologii przygotowuje zmianę Prawa budowlanego, w ramach której ma zamiar powstrzymania tzw. „pieniactwa”, czyli składania bezpodstawnych środków odwoławczych blokujących realizację inwestycji. Pierwszy projekt datowany na 3 października 2022 roku zyskał po pierwszych konsultacjach, w ramach których usłyszeliśmy głośny opór środowiska projektantów i branży deweloperskiej, nową wersję datowaną na 16 listopada 2022 roku (dalej jako „Projekt”).
Projekt zakłada dodanie art. 10b Prawa budowlanego wprowadzającego obowiązek złożenia oświadczenia o świadomości odpowiedzialności karnej za umyślne wprowadzenie organów wyższego stopnia w błąd co do faktów lub okoliczności mających znaczenie dla sprawy, które ma być dołączane każdorazowo do odwołania od decyzji bądź zażalenia na postanowienie, wydanych w oparciu o Prawo budowlane. Brak powyższego oświadczenia stanowi brak formalny pisma, do którego stosuje się art. 64 § 2 Kodeksu postępowania administracyjnego, bez którego organ pozostawi odwołanie bez rozpoznania.
„Pieniactwo” rozumiane jako składanie środków odwoławczych, nie w trosce o zgodność z prawem przeprowadzanej przez organ procedury, a wyłącznie w celu jej zatrzymania, odwleczenia lub nawet w celu wymuszenia korzyści majątkowej stanowi istotny, realny problem dla wszystkich planujących i realizujących przedsięwzięcia inwestycyjne. Inwestorzy zgłaszają ten problem jako nagminny twierdząc nawet, że staje się on elementem „kultury” prawnej prowadzenia procesu inwestycyjnego w Polsce.
Po pierwsze, zaproponowane rozwiązanie w żaden sposób nie reguluje problemu tzw. „wyłudzaczy”, którzy warunkują cofnięcie złożonego przez siebie środka odwoławczego od uzyskania od inwestora odpowiedniej gratyfikacji finansowej lub materialnej, a wymaga on zdaje się szczególnego potraktowania z uwagi na wyjątkową motywację odwołującego się.
Po drugie, obowiązek złożenia oświadczenia o świadomości odpowiedzialności karnej z dużym prawdopodobieństwem nie dotknie tych, którzy w rzeczywistości stanowią problem, czyli świadomie nadużywających środków odwoławczych. Możemy przyjąć, że raczej dotyczyć będzie uczciwych obywateli, którzy nie mając pewności co do zasadności środka odwoławczego z uwagi na brak głębszej wiedzy prawnej, ale nie zgadzając się z decyzją mogą nie złożyć odwołania, które ma szansę powodzenia, a przynajmniej zainicjuje kontrolę i nie jest podyktowane intencją wyłudzenia czy sztucznej przewłoki procedury.
Innymi słowy, niepewni swej wiedzy prawnej i doświadczenia proceduralnego zostaną „zastraszeni” ewentualną odpowiedzialnością karną i odebrane im zostanie pośrednio prawo do odwołania, a dalej do złożenia skargi do sądu administracyjnego. Powyższe może prowadzić do naruszenia konstytucyjnych podstaw funkcjonowania prawa –
– art. 45 Konstytucji RP zapewniający obywatelom prawo do sądu, jak również
art. 78 Konstytucji RP dotyczący zasady dwuinstancyjności postępowania.
Z punktu widzenia praktyków postępowań administracyjnych, proponowane przez Ministerstwo Rozwoju i Technologii zmiany mogą przy tym wpłynąć na psucie dotychczasowej praktyki stosowania art. 128 Kodeksu postępowania administracyjnego, zgodnie z którym odwołanie co do zasady nie wymaga szczegółowego uzasadnienia. Orzecznictwo ugruntowane na tle interpretacji tego artykułu wskazuje, że jedynym co decyduje o tym czy wystąpienie strony kwalifikuje się jako odwołanie jest element negatywnego stosunku strony do wydanej decyzji, któremu strona dała wyraz (por. m.in. często cytowany wyrok NSA z dnia 17 lutego 2009 roku, II OSK 166/09). Inaczej mówiąc, nie można wymagać od strony, aby ubrała w język prawny lub prawniczy powody, dla których nie zgadza się z decyzją. Istotne jest, aby wyraźnie wyraziła swoją dezaprobatę. W tym zakresie, jeśli odwołujący poza dezaprobatą nie wyrazi w odwołaniu nic więcej, to zainicjuje postępowanie odwoławcze, a nie narazi się na odpowiedzialność karną, o której mowa w oświadczeniu, albowiem nie da się mówić w takiej sytuacji o wprowadzeniu w błąd co do faktów i okoliczności.
Potencjalna odpowiedzialność karna, o której mowa w oświadczeniu, dotyczy przestępstwa z art. 233 Kodeksu karnego, które można popełnić tylko umyślnie. Nasuwa się co najmniej kilka hipotetycznych stanów faktycznych, w których właśnie takie osoby/podmioty uzyskują drogą nieoficjalną informacje o nieprawidłowościach, np. od wykonawcy realizującego sąsiednią inwestycję lub doszukują się powiązań pomiędzy inwestorem, a odpowiedzialnym urzędnikiem w oparciu o dostępne w Internecie źródła. Czy w takiej sytuacji, tj. wątpliwości wynikających z pozyskanych informacji, możemy mówić o umyślnym wprowadzaniu w błąd organu? Odpowiedź na to pytanie zapewne będzie można znaleźć dopiero w orzecznictwie sądów karnych, ale pewnie oscylować będzie wokół kwestii obowiązku weryfikowania prawdziwości informacji przez odwołującego się w postępowaniu administracyjnym przed ich przedstawieniem organowi, podczas gdy to na organie administracyjnym ciąży obowiązek szczegółowej i wszechstronnej weryfikacji okoliczności i faktów istotnych dla sprawy. Tylko prawem strony dotychczas było ich przedstawianie organowi. Pytanie czy taka regulacja nie wykreuje obowiązku po stronie odwołującego się, aby sprawdzić prezentowane przez siebie fakty, nie w celu ich większej wiarygodności w postępowaniu administracyjnym, a tylko aby uchronić się przed potencjalną odpowiedzialnością karną.
Reasumując, Ministerstwo Rozwoju i Technologii słusznie diagnozuje konieczność ukrócenia działań podmiotów negatywnie wpływających na przebieg procesu inwestycyjnego, ale przedstawione rozwiązanie może uderzyć głównie w korzystających w dobrej wierze ze środków odwoławczych jednocześnie nie eliminując problemu „pieniactwa” oraz „wyłudzaczy”.
Czy istnieje rozwiązanie tego problemu w ramach procesu inwestycyjnego? Wydaje się, że aby ukrócić ten negatywny proceder nie należy ograniczać lub odstraszać od korzystania z przysługujących stronom środków odwoławczych, a podjąć działania w celu szybszego rozpoznawania spraw oraz korzystania z istniejących instytucji prawa, np. przez wsparcie organizacyjne i osobowe właściwych urzędów. Do rozważenia pozostawiamy, aby w ramach postępowania administracyjnego, oczywiście uwzględniając jego specyfikę, zaadaptować lub wykreować od nowa instytucję podobną do określonej w art. 191 Kodeksu postępowania cywilnego, tj. oczywistej bezzasadności powództwa, której odpowiednie wprowadzenie w kontekście środków odwoławczych od rozstrzygnięć wydanych w oparciu o Prawo budowlane mogłoby doprowadzić do szybszego uzyskania przez inwestora ostatecznej decyzji administracyjnej.
